Ade Siti Barokah 

Undang-Undang No 22 /1999 tentang Otonomi Daerah yang sejak diundangkannya masih banyak menimbulkan mispersepsi karena kurangnya sosialisasi. Namun ternyata, bila ditelusuri lebih jauh,  telah memperkenalkan sebuah paradigma baru yang berbeda dengan praktik penyelenggaraan negara sebelumnya. Hal mana mengacu pada Undang-Undang No 5 / 1974 tentang Pokok Pokok Pemerintahan di daerah.
 
Usaha untuk melakukan pembaharuan politik secara serius dan sadar telah dilakukan di bawah pemerintahan Habibie. Selain perubahan fundamental terhadap UU Pemilu, UU Kepartaian dan UU tentang Susunan dan Kedudukan DPR/MPR, pada masa itu juga dicanangkan upaya untuk melakukan desentralisasi dan otonomi daerah. Perwujudannya ialah, kelahiran UU No. 22 / 1999 tentang Otonomi Daerah dan UU No.15 / 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.
Dibandingkan dengan UU No. 5/1974 yang juga mengatur mengenai  pemerintahan di daerah, beberapa ciri dari UU yang baru ini, antara lain, diarahkan bagi terbentuknya proses pemerintahan melalui  demokrasi dan demokratisasi, mendekatkan pemerintah dengan rakyat, sistem otonomi yang luas dan nyata, tidak menggunakan sistem otonomi bertingkat, no mandate without funding dan penguatan rakyat melalui DPR.
 
Menyangkut demokrasi dan demokratisasi, undang-undang otonomi daerah yang banyak diperbincangkan itu, memperlihatkan dua hal utama. Pertama, menyangkut rekrutmen pejabat pemerintah daerah dan kedua, proses legislasi di daerah. Rekrutmen pejabat di daerah, menurut UU ini, dalam praktik, nantinya akan sepenuhnya menjadi kewenangan masyarakat di daerah melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah. Baik pada di tingkat propinsi, kabupaten dan kota. Pemerintah pusat, dalam hal ini Departemen Dalam Negeri, Menteri Sekretariat Negara dan Panglima TNI, tidak diperkenankan lagi memiliki campur tangan. Penentu siapa yang akan jadi Gubernur dan Wakil Gubernur, Bupati dan wakil Bupati, Walikota dan wakilnya, adalah masyarakat sendiri.
 
Jelas, hal ini adalah hal baru dan merupakan usaha sungguh-sungguh untuk memberdayakan masyarakat di daerah. Dengan mekanisme ini, masyarakat di daerah diharapkan lebih memiliki kepercayaan dan dukungan yang kuat kepada para pemimpinnya. Terutama kepada Gubernur, Bupati dan Walikota. Sebab dengan demikian, figur-figur tersebut mereka pilih sendiri dan mereka percaya untuk menyelenggarakan pemerintahan di lingkungan mereka sendiri. Harapannya, agar penyelenggaraan pemerintahan dapat memberikan hasil guna dan daya guna yang besar pada masa mendatang.
 
Dalam hal proses legislasi dan regulasi di daerah, terjadi pula perubahan menonjol. Seluruh Peraturan Daerah (Perda) yang dikeluarkan pemerintah Propinsi, Kabupaten dan Kota tidak lagi harus disahkan oleh pemerintah pusat, melalui Departemen Dalam Negeri.  Begitu DPRD telah menyetujui sebuah rancangan Perda, kemudian disahkan oleh Gubernur, Bupati atau Walikota, Perda dimaksud sudah dapat berlaku tanpa menunggu pengesahan dari Jakarta. Hal ini tentu saja sudah sangat jauh berbeda dengan keadaan sebelumnya.
 
Berikut,  UU Otonomi Daerah ini juga mengintrodusir kedekatan pemerintah dengan rakyat. Soalnya, titik berat otonomi  sekarang diletakkan pada Kabupaten dan Kotamadya, bukan lagi pada Propinsi, seperti yang berlaku selama ini. Dengan demikian, diharapkan, pelayanan dan perlindungan yang diberikan kepada rakyat dapat dilakukan secara cepat dan tepat. Yang harus diantisipasi, adanya kenyataan bahwa tidak semua kabupaten dan kotamadya memiliki potensi ekonomi dan sosial yang sama dan memiliki basis yang kuat. Sebab dengan adanya perbedaan potensi ini, akan  sangat berpengaruh pada kinerja masing daerah otonom dalam memberikan pelayanan dan perlindungan.
 
Selanjutnya, berkait dengan sistem otonomi yang luas dan nyata. Kalau UU No. 5 / 1974 menganut sistim otonomi yang nyata, dinamis dan bertanggungjawab, undang-undang yang baru ini menganut sistem otonomi yang luas dan nyata. Dengan sistem baru ini, pemerintah daerah berwenang untuk melakukan apa saja yang menyangkut penyelenggaraan pemerintahan. Kecuali, lima kebijakan kunci, yaitu politik luar negeri, pertahanan dan keamanan negara, moneter, sistem peradilan dan agama. Tetapi, daerah juga harus memahami potensi yang secara rill mereka miliki. Sehingga, otonomi luas ini tidak diperlakukan begitu saja dengan misalnya membentuk semua dinas dan fungsi pelayanan yang belum tentu secara nyata didukung oleh kondisi sosial, ekonomi dan keuangan di daerah masing-masing.
 
Undang-Undang otonomi daerah ini juga tidak menggunakan sistem otonomi yang bertingkat dan residual seperti yang dikenal dalam undang-undang sebelumnya. Dalam undang-undang lama, diperlihatkan adanya daerah tingkat I di propinsi, daerah tingkat II di kabupaten dan kotamadya. Dalam sistem  lama ini, daerah pada tingkat yang lebih rendah menyelenggarakan urusan yang sifatnya residual. Artinya, yang tidak diselenggarakan pemerintah daerah yang lebih tinggi. Pejabat pemerintah daerah yang lebih tinggi juga sekaligus merupakan atasan pejabat yang ada di daerah otonom yang lebih rendah.  Sekarang, Gubernur Kepala Daerah tidak secara otomatis menjadi atasan para bupati dan walikota pada sebuah propinsi. Sementara itu, yang menjadi kewenangan propinsi hanyalah menyelenggarakan urusan yang sifatnya lintas kabupaten dan lintas kota.
 
Prinsip selanjutnya, dalam undang-undang otonomi yang baru ini, menganut apa yang disebut  no mandate without funding . Artinya, tidak ada tugas pemerintah pusat di daerah yang tidak disertai dengan biayanya. Komitmen ini semakin mempertegas perubahan paradigma pemerintahan, karena selama ini berakar pandangan di kalangan birokrasi, militer dan akademisi bahwa otonomi harus terkait dengan kapasitas keuangan pemerintah daerah. Seperti digambarkan Wayong (1956) bahwa dalam rangka penyelenggaraan otonomi maka daerah harus mempunyai kapasitas  oto-money,  sebuah pandangan yang tidak hanya menyesatkan tetapi juga tidak realistis.
 
Komitmen perubahan ini kemudian dipertegas dalam pasal 78 ayat 2 Undang undang No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah yang menyebut : “penyerahan atau pelimpahan kewenangan Pemerintah Pusat kepada Gubernur atau penyerahan kewenangan atau Penugasan Pemerintah Pusat kepada Bupati/Walikota diikuti dengan pembiayaannya.”
 
Perlu pula dicatat, undang-undang ini membuktikan bahwa cara lama telah ditinggalkan. Pengertian “dinamis” dalam UU No. 5 / 1974 yang senantiasa dikaitkan dengan dinamika kapasitas finasial daerah, sudah diubah. Karena, dalam undang-undang tersebut dianut prinsip, semakin besar kemampuan keuangan daerah  semakin banyak diberi kepercayaan menyelenggarakan pemerintahan. Hal mana dikenal dengan adagium: “function follows money”. Dalam undang-undang otonomi ini, adagium yang berlaku adalah sebaliknya;  “money follows function”. Artinya, daerah diberi kewenangan seluas-luasnya, dan dengan kewenangan itu daerah akan menggunakannya untuk menggali sumber dana sebesar-besarnya sepanjang bersifat legal dan dapat diterima masyarakat.
 
 
Melalui undang-undang otonomi ini pula, akan terjadi penguatan rakyat melalui DPRD. Penguatan tersebut berlaku baik dalam proses rekrutmen politik lokal maupun pembuatan kebijakan publik di daerah. Kalau pada masa sebelumnya kebijakan publik di daerah merupakan domain sekelompok elit politik lokal, maka pada masa mendatang, partisipasi rakyat akan sangat luas dan menentukan pemerintah. Dalam pengertian bagaimana pemerintah memberikan pelayanan dan perlindungan kepada rakyat. Hal ini akan terlihat bila kita membaca detail konteks hubungan antara legislatif dan eksekutif di daerah.