Ade Siti Barokah
 
Otonomi Daerah, sebagai sebuah tuntutan riil masyarakat di daerah, perlu penjabaran lebih jernih dan detil. Sebab letak tantangannya, ternyata, pada daerah sendiri. Sementara kini, santer terdengar upaya untuk merevisinya. Bagaimana mungkin?
 
 
Salah satu anak kandung reformasi, katakan saja begitu, adalah tuntutan otonomi daerah. Mengapa disebut “tuntutan”, ini boleh jadi disebabkan pengalaman empirik bangsa yang sepanjang sejarahnya ternyata dikendalikan terpusat. Pemerintahan, sebagai salah satu aspek pengendali itu, memang sudah berlaku tidak adil terhadap daerah. Akibatnya, ketika peluang itu jebol, tak ada wacana lain bagi daerah yang paling layak dikembangkan selain otonomi.
 
Menteri Negara urusan Otonomi Daerah, Ryaas Rasyid, agaknya, sangat paham hal ini. Karenanya, sepanjang tahun 1999, lelaki Makassar inilah yang, setidaknya, menjadi simpul setiap masalah menyangkut daerah. Ancaman disintegrasi, sesuatu yang bagai hantu, tak pelak, senantiasa dicarikan jawabannya ke lembaga bentukan Presiden Abdurrahman Wahid yang dipimpinnya, Kantor Menteri Negara Otonomi Daerah. Dan Ryaas, sebelumnya Dirjen Pemerintahan Umum dan Otonomi Daerah, sudah sejak awal siap. Melalui, tentu saja, UU No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Dua senjata pamungkas, yang pada ujung-ujung tahun ini, lagi-lagi dituntut untuk diubah. Justru pada saat segera akan diberlakukan, tahun 2000 nanti.
 
Apa pasal? Dugaan yang dapat dikemukakan, tentu berkait dengan keruwetan politik di sekitar pemerintahan Abdurrahman Wahid. Sudah menjadi rahasia umum, segala simpul pertarungan politik kini, senantiasa mesti dipicu dari hal yang menjadi substansi urusan. Dan karena pasal otonomi daerah ini memang tidak sekadar soal pemerintahan, maka variabel politik inilah yang justru sangat mewarnai perdebatannya. Hal mana, tentu berkait dengan soal paling krusial dalam UU No. 22 tersebut: soal kewenangan.
 
Dalam pasal 7 UU No. 22 disebut, kewenangan daerah mencakup kewenangan seluruh bidang pemerintahan, kecuali kewenangan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan keamanan, peradilan, moneter dan fiskal, agama, serta kewenangan bidang lain. Sementara pasal berikutnya menjelaskan, kewenangan bidang lain tersebut meliputi perencanaan nasional dan pengendalian pembangunan nasional secara makro, dana perimbangan keuangan, sistem administrasi negara dan lembaga perekonomian negara, pendayagunaan sumberdaya alam serta teknologi tinggi yang strategis, koservasi, dan standardisasi nasional.
 
Bagi sementara pihak, ini mungkin mengimplikasikan apa-apa. Namun, bila ditelusuri lebih jauh, kewenangan inilah yang menjadi bahan “rebutan” di daerah, antara propinsi dan kabupaten. Dengan perubahan desain otonomi dari bertingkat menjadi berjenis, propinsi dan kabupaten atau kota akan menjadi  daerah otonom yang sederajat. Pada saat yang sama, titik berat pelaksanaannya  diletakkan di kabupaten/kota, karena keduanya lebih dekat ke masyarakat. Ini, menurut Ryaas Rasyid, lebih karena pertimbangan penekanan pada pelayanan. Hal yang abai dilakukan sepanjang sejarah Orde Baru.
 
Lalu letak “rebut-rebutan” itu di mana? Ya, tentu saja pada  interes “orang pusat” terhadap propinsi. Meski tidak berdasar, mengingat hingga kini propinsi masih dapat dipandang memiliki kapasitas dari sisi manajemen pembangunan, hal ini tentu saja masuk akal. Apalagi untuk mengatur, mengekslorasi dan mengeksploitasi sumber daya alam, dimana “orang pusat” biasanya memiliki kepentingan. Secara sinis, sejumlah kalangan beranggapan, dengan otonomi ini, sama halnya dengan memindahkan KKN ke daerah. Apalagi nanti tumpuannya di kabupaten/kota, dimana tentu “biaya siluman” untuk segala urusan tentu jauh lebih murah.
 
Rasional tidaknya anggapan ini tentu tidak dapat dipandang sebelah mata. Buktinya, rasionalitas itulah yang, agaknya, dipakai sejumlah kalangan untuk mengubah UU No.22 dan UU 25 tersebut, justru pada saat belum diberlakukan. Ryaas sendiri belum mau menanggapi isu tersebut. Hal mana pihak DPR, belum membuat pernyataan resmi. Malah Ryaas balik menantang. “Diterapkan saja belum, kok sekarang sudah mau diubah? Saya tegas-tegas mengatakan tidak akan ada revisi,” ungkapnya kepada Titi Barokah dari Integrasi.
 
Akan arif, misalnya, kalau kemudian kita menelusuri lebih jauh substansi UU dimaksud. Setidaknya, menurut Djohermansyah Djohan, staf pengajar pada Institut Ilmu Pemerintahan, telah terjadi perubahan sangat substansial dalam UU tersebut. Selain desain otonomi dari perspektif bertingkat menjadi berjenis seperti disebut, intervensi pusat dalam pemilihan kepala daerah pun sudah diubah. Pemilihan Bupati/Walikota final di DPRD. Hal yang selama ini menjadi ajang pertarungan kepentingan orang pusat dan daerah. Hal lainnya, menurut Djohermansyah, dihidupkannya kembali otonomi desa,  dimana desa diberi kewenangan untuk mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan susunan asli dan hak asal-usulnya.  Kepala desa, nantinya, tidak lagi menjadi bawahan Camat, melalui format seragam seperti yang terjadi selama ini.
 
Jadi, soal sesungguhnya memang terletak pada persepsi yang masih baur dan bias tentang apa dan bagaimana otonomi itu bila nanti diterapkan. Ryaas Rasyid tentu bisa dibenarkan bila belum mau menanggapi usul revisi. Sejak jaman Bung Hatta, katanya, sudah disepakati bahwa otonomi daerah itu ditujukan sebagai upaya untuk mempermudah pelayanan kepada masyarakat. Dalam hal ini, pemerintahan harus sedekat mungkin dengan masyarakat.
 
Nah, kalau benar demikian, soalnya adalah bagaimana memetakan dengan baik kepentingan masyarakat dimaksud. Kepentingan mana, tentu tak dapat direduksi sekadar yang terartikulasikan melalui DPR. Dan ternyata, kalau diperhatikan dengan cermat, sepanjang 1999, suara itu ternyata bermuara pada satu pokok soal, disintegrasi bangsa.
 
Formula UU No. 22 dan UU No. 25 pun akhirnya bukan satu-satunya hal yang memadai untuk itu. Selain karena soal pelik ini melibatkan hampir seluruh dimensi kehidupan bangsa, aktor dan eskalasi masalahnya juga terkait dengan dunia internasional. Karenanya, efektivitas pelaksanan otonomi daerah ini menjadi sesuatu yang ditunggu-tunggu. Maksudnya, bila soal ini bisa beres dan tidak menimbulkan banyak masalah, satu tahap yang mengancam integrasi bangsa pun dapat dibereskan.
 
Pertanyaannya, apakah benar demikian? Djohermansyah ternyata punya beberapa catatan. Propinsi, misalnya, belum menjadi daerah otonom murni, mengingat dia masih merangkap sebagai wilayah administrasi. Artinya, dalam implementasinya nanti, campur tangan pemerintah pusat atas propinsi masih mungkin terjadi, misalnya dalam pengelolaan pemerintahan propinsi. Pasalnya, dalam pemilihan Gubernur, daerah masih harus berkonsultasi dengan pusat. Yang lainnya lagi, pemilihan kepala daerah dan anggota MPR utusan daerah, masih melalui DPRD dan belum langsung dilakukan rakyat. Idealnya, menurut Djohermansyah, mereka mestinya dipilih langsung dan penyelenggaraannya dilakukan oleh Komisi Pemilihan Umum Daerah. Munculnya “raja kecil” di tingkat lokal juga hal yang merisaukan. Soalnya, instrumen kontrol melalui legislatif yang efektif, dan hadirnya lembaga masyarakat yang kuat untuk itu masih butuh waktu. Kooptasi legislatif oleh eksekutif yang menjadi praktik wajar selama ini, tentu bukan hal mudah untuk diakhiri begitu saja.
Belum lagi masalah potensi konflik yang bisa timbul antar propinsi menyangkut perbatasan. Untuk soal satu ini, dalam sebuah seminar, Nopember lalu, Menteri Eksplorasi Laut dan Perikanan, pernah menyarankan untuk mengkaji implikasi pasal 3 UU No. 22 bila nanti diberlakukan. Pasal tersebut menyebut, wilayah daerah propinsi, sebagaimana dimaksud Pasal 2 ayat (1), terdiri atas wilayah darat dan wilayah lau sejauh dua belas mil laut yang diukur dari garis pantai ke arah laut lepas dan/atau ke arah perairan kepulauan. Pertanyaannya, seperti dikemukakan Dino Patti Djalal, diplomat Deplu yang banyak memberi perhatian pada hukum laut, bagaimana bila jarak dan batas antara propinsi dimaksud antara Bali dan Banyuwangi, misalnya. Dan yang lebih menjadi soal ialah, dengan klaim daerah atas wilayah lautnya, kemudian akan berimplikasi pada konsep wawasan nusantara dimana wilayah laut merupakan perekat bangsa.
 
Ancaman dari laut ini, katakan saja begitu, tentu bukan hal yang mudah untuk diatasi. Hampir seluruh propinsi di nusantara memiliki wilayah laut. Sesuatu yang tentu saja dipandang sebagai sumberdaya potensial bagi masing-masing daerah. Terlebih, dalam UU No. 25, daerah diberi kewenangan untuk menggarap sumber-sumber keuangannya sendiri sepanjang caranya dianggap sah.
 
Catatan-catatan ini tentu akan menjadi pekerjaan rumah tahun depan. Artinya, selain memberi jawaban atas tuntutan otonomi daerah, masih menyisakan berbagai agenda detail yang butuh perhatian besar. Kantor Menteri Negara Otonomi daerah tentu menyadari hal ini. Ryaas Rasyid sendiri sudah menyiapkan kiat untuk itu melalui pendekatan pelayanan, seperti telah disebutkan. Katanya, kalau otonomi di tingkat kabupaten ditolak, hal tersebut sebenarnya tidak beralasan. Pertimbangan bahwa propinsi memang memiliki kapasitas dilihat dari manajemen pembangunan ekonomi, boleh jadi benar. Namun bila demikian, aspek pelayanan akan tertinggal. Pilih mana, kepentingan ekonomi atau hal yang lebih hakiki, pelayanan.
 
Sikap Ryaas ini tentu saja tidak tanpa argumen. Para pakar, katanya, menyebut banyak persoalan yang muncul selama ini karena kewenangan terletak di propinsi.  Banyak sekali penelitian menungkap, masalah-masalah tersebut diakibatkan karena propinsi sangat powerfull. Komplain masyarakat pun lebih diakibatkan karena itu. Akibatnya kabupaten dan kota  tidak dapat menyelesaian soal.
 
Yang menjadi agenda lainnya, tentu saja menyangkut koordinasi antar depantemen sendiri. Hal ini tentu mutlak diperlukan sebab hingga kini, instrumen departemen di daerah masih bekerja efektif. Pada saat yang sama, daerah pun belum memiliki kemampuan untuk menerima pelimpahan wewenang yang demikian besar, terutama menyangkut urusan teknis yang selama ini hanya dapat dilakukan perwakilan departemen di daerah, kanwil dan kandep.
 
Selain itu tentu juga menyangkut soal keuangan, hal yang menjadi pokok soal “seret-nya” pemberian otonomi daerah selama ini. Pada saat bersamaan, hal ini juga kemudian menimbulkan berbagai implikasi politik dan resistensi sosial yang tinggi di daerah. Artinya, memang diperlukan langkah simultan untuk menerapkan otonomi daerah berdasar UU yang baru ini.
 
Artinya, seluas apapun harapan masyarakat bagi terciptanya otonomi tersebut akan sangat tergantung pada masyarakat dan pemerintah daerah sendiri. Untuk yang terakhir ini tentu sangat terkait dengan kesanggupan daerah membiayai dirinya sendiri. Berkait dengan itu, UU No. 25 yang menjadi kelengkapan UU No. 22 pun kemudian butuh ditelaah kembali. Bahwa Ryaas kemudian menginginkan hal tersebut dijalankan dulu, baru dilihat implikasinya, mungkin benar. Tapi sambil lalu catatan Affan Gaffar, pakar politik pemerintahan, tentang UU No. 25 ini patut dicermati.
Disebutkan, UU No 25 tersebut masih lebih bernuansa pembagian proporsi dibanding pemberian kewenangan. Kalkulasinya, dengan dana perimbangan yang dirinci melalui prosentase, peluang untuk memberikan kewenangan kepada daerah menjadi sempit. Minyak bumi, misalnya, masuk dalam kategori  dana perimbangan. Dengan membagi share pusat dan daerah masing-masing 85% dan 15%. Akan lain halnya bila kemudian hal yang menyangkut kakayaan alam ini diatur lebih baik, soalnya itulah yang menjadi inti ketidakpuasan daerah-daerah kaya potensi selama ini.
 
Dengan kewenangan yang luas, menurut Affan, inisiatif daerah akan muncul dengan sendirinya. Landasan falsafahnya, money follow function, atau dengan kewenangan uang akan dicari. Tidak seperti yang terjadi selama puluhan tahun ini.
 
Artinya, yang lebih diperlukan daerah sesungguhnya adalah kewenangan yang luas itu tadi. Sesuatu yang sayangnya, dalam UU No. 25 masih belum diakomodasi secara memadai, selain melalui pasal 79, yang menyebut “sumber pendapatan lain yang sah”.  Untuk itu, diperlukan langkah-langkah konkrit pada tingkat kebijakan, untuk menjabarkan lebih detail hal tersebut. Dan yang harus mengerjakan soal ini, siapa lagi, kalau bukan daerah sendiri melalui Perda masing-masing daerah.
 
Akhirnya yang menjadi problem adalah sumberdaya manusia di daerah sendiri. Kualitas legislatif dio daerah yang selama ini dipandang jauh dari memadai, tentu merupakan faktor penghambat yang dapat berimplikasi serius. Dominannya legislatif, misalnya, akan berkibat buruk dalam proses penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Selain itu, kemampuan faktor kemampuan teknis pun akan menjadi kendala.
 
Harapan terciptanya otonomi daerah dalam waktu singkat, seperti jargon yang membungai wacana publik selama ini akhirnya akan kandas pada langkah pertama. Dan letak soalnya memang ada di daerah.
 
Bagaimana Ryaas Rasyid menyelesaikan titik rawan ini, tentu masih akan kita tunggu. Tapi kalau saat sekarang muncul suara untuk segera merevisi UU yang menjadi instrumen penting penciptaan otonomi itu, lantas mau bagaimana? Hal ini kembali akan terpulang pada kearifan masyarakat sendiri dalam menilai kembali tuntutan mereka. Spirit yang dikembangkan Presiden Abdurrahman Wahid, yang menjadi semacam filosofi pemerintahannya, kemudian perlu ditoleh dan dielaborasi lebih jauh.
 
Masih segar dalam ingatan, ketika terjadi debat antara Gus Dur dengan mantan Menteri Penerangan Muhammad Yunus. Kala itu, Gus Dur menyebutkan, apa yang dapat dikerjakan masyarakat sekarang ini, silakan dikerjakan. Pemerintah dalam hal ini hanya sebagai supporting system. Sudah terlampau lama segala urusan didominasi Pemerintah. Sekarang adalah era masyarakat.
 
Nah bila demikian soalnya, bagaimana masyarakat, utamanya di daerah menanggapinya? Seluas apapun harapan akan terciptanya otonomi daerah, tentu seluas itu pula problem dan tantangan yang akan dihadapi. Maka demikianlah.( )